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遭退電信法NCC重送 政院不解

電信法修正案,被外界認為是針對固網市場主導者,交通部占了三十五%股權的「中華電信」而來,多項條款如二十五條,四十五條等,都被認為是「中華電信條款」,若通過恐將嚴重影響中華電信的營收,未來電信市場將產生極大的變化。
 
關鍵的第二十五條,授權主管機關NCC在提升市場競爭的前提下,強制中華電信進行「功能分離」規定,該項規定去年十月因為前行政院長陳沖,質疑此舉恐傷害中華電信股東權益,將電信法退回NCC再議,沒想到,陳沖下台後,NCC認為金管會並無不同見解,將第二十五條「略為」修改為「功能分離」與「電路出租」甲乙兩案,重新報給行政院,NCC對「功能分離」規定如此堅持,讓行政院大感不解。
 
NCC官員表示,電信法修正案是從第二屆NCC委員上任後就正式啟動,當時NCC體認到,台灣數位匯流還剛起步,法制環境無法一步到位,因此在前科技政委張進福指導下,推動所謂二階段修法,電信法修法由NCC委員劉崇堅與前NCC委員李大嵩二人負責。
 
功能分離條款引爭議
 
經過二年的規劃,劉崇堅版電信法修正案,二年前終於出爐,NCC並且為此召開專家諮詢會議,當時學者專家對於「功能分離」條款,就有諸多保留。
 
當時,台灣通訊學會理事長謝穎青在公聽會上表示,國外只有極少數國家採行業務功能分離,但均造成負面效應。以英國為例,英國電信實施業務功能分離成立Openreach,競爭業者因有現成的低價電路可用,均不願投資建置光纖網路,而實施業務功能分離反而造成Openreach成本上升,迫使主管機關同意其調漲電路價格,由三年前的八十二英鎊漲至去年的九一.五英鎊。
 
時任資策會科技法律所所長,目前擔任研考會副主委的戴豪君強調,中華民國政府目前仍是中華電信最大股東,國家機關對企業進行拆解,除非是要求違法結合之企業回復原狀,否則,功能分離規定,將違反「股東忠誠義務」與「董監事職權義務」,希望NCC能慎思。
 
但由於台灣開放民營固網十多年,民營業者建設不力,加上有線電視數位化進度緩慢,短期內根本無法成為一條可以跟中華分庭抗禮的「最後一哩」,NCC認為,「功能分離」這把尚方寶劍必須保留。
 
但劉崇堅版電信法,在第三屆NCC委員會卸任前一年,再度陷入「鬼打牆」處境,由於NCC委員會為了審查旺中寬頻併購有線電視系統中嘉網路,正式分道揚鑣,分裂成四票對三票的恐怖平衡狀態,某委員對外放話,任期內只推動廣電三法修正案,其他法條一律不審。
 
NCC官員表示,劉崇堅版電信法草案,從前年九月開始,就希望排進NCC委員會討論,但前NCC副主委陳正倉,多次以該草案未經委員會討論,就逕行對外辦理公聽程序,法制程序有瑕疵,要求該案再議。
 
去年二月二十九日,陳正倉在NCC記者會上強調,中華電信最後一哩茲事體大,民營化過程,已經作價轉換成股票,如果釋股價格是公正客觀的話,國家對最後一哩的投資,已經收回,「理論上,中華電信有六成多民間持股,是民營公司,所有資產歸屬中華電信,如何要求釋出其資產,法律與產業競爭面需要再討論」。
 
由於當時NCC委員會分為二派,在諸多議案兩派針鋒相對,部分議案如ETC頻譜核配案,甚至到了大動肝火互罵的地步,陳正倉對於劉崇堅版電信法,也毫不留情地批評。
 
「電信法問題很大,到目前為止只做過一次報告,委員意見很多,它的管制哲學為何?電信頻譜是稀有排他性資源,電信法重點不在促進競爭,因為它無法競爭,台灣市場規模就這麼大,三家頻寬就這麼多,三家寡占的結構是無法改變的」。
 
行為管制VS.結構管制
 
「電信法問題不在結構,不能透過產業結構調整促進競爭,既然是高度寡占市場,電信法基本精神應該在於競爭行為管制,不是糊里糊塗地推動結構管制」。去年五月,NCC委員魏學文開刀前,NCC委員會透過表決,將電信法修正案強渡關山,進入法制程序,七月二十五日第三屆NCC委員會最後一次開會,把所有囤積的案件一次清倉,當天媒體關注焦點,全落在旺中案,電信法修正案就這樣悄悄地送進了行政院。
 
NCC法律事務處處長謝煥乾當時表示,外界對電信法有很大的誤解,認為NCC未來一定要對中華電信強制分拆,但第二十五條「功能分離」,對所謂「有效競爭」定義,日後將授權主管機關在管理辦法中另訂。
 
謝煥乾強調,功能分離有很多種選擇,從分割出獨立部門到成立分公司,有很多種選擇,並不是一定是分拆,NCC要求的是業務分離後,財務獨立、管道共用。
 
但中華電信工會對NCC並不領情,去年七月底第四屆NCC委員上任前,工會發動千人遊行,抗議政務委員張善政與NCC強勢要求中華電信開放「最後一哩」是圖利財團。
 
去年八月,第四屆NCC委員上任,劉崇堅版電信法逐漸成為NCC內部共識,除了功能分離的主張外,又多加了網際網路免費互連的要求,NCC的態度非常清楚,就是要扶植一條可以跟中華電信抗衡的最後一哩。
 
時任NCC發言人的魏學文表示,現行法律讓NCC面對中華電信在寬頻市場的高市占率幾乎「無法可施」,也讓其他競爭者「長不大」,問題的癥結其中在管溝、批發價和網路互連(Peering),唯有透過修電信法,才可能改變現況,例如透過「首次定價權」核定批發價,逐步稀釋中華電在固網的高市占率,若能像行動上網有三到四家業者互相競爭,又何需政府介入,「問題是政府若不介入,固網市場不可能有競爭」。
 
NCC對中華電信磨刀霍霍,甚至打算打破國際慣例,強勢介入網際網路互連的商業協商機制,行政院看在眼裡,也心裡有數。
 
去年十月,行政院院會討論NCC電信法修法,曾任證交所董事長的前閣揆陳沖,對電信法第廿五條「功能分離」投下不信任票,當場裁定金管會,就中華電信民營化釋股定價原則,與業務功能分離措施有無扞格進行研議後,再報行政院。
 
電信法修正案被行政院打槍後,NCC從去年十月到今年二月,仍不願放棄「功能分離」這項主張,年初陳沖下台後,NCC去函金管會,請金管會就「功能分離」的電信監理工具,與中華電信股東權益保障二者之間關連進行闡述,金管會方面似乎認同NCC「訂價歸訂價,規管歸規管」的論述,二月下旬,NCC委員會放膽將電信法「酌修」後,再將第二十五條兩案併陳送行政院。
 
但有趣的是,電信法「酌修」後,送行政院迄今仍毫無動靜,和同時間送行政院的反媒體壟斷法相比,簡直天差地別,行政院內部對於NCC居然趁陳揆下台,將「功能分離」原則調整部分文字後,再送到行政院闖關,感到十分不解。
 
行政院官員表示,中華電信針對網際網路互連費率,已經擺出低姿態,表示願意配合大幅降價,降低民營ISP業者經營成本,明年底光纖上網100M普及率政策支票,還得靠中華電信大力投資,NCC這個時候砍中華電信牆角,對台灣寬頻建設到底有甚麼幫助?民營業者拿到好處後,會大力投資網路建設嗎?
 
NCC官員坦言,NCC現有監理工具,對中華電信濫用市場主導者地位的市場行為,其實已有充分的導正力量,「功能分離」條款萬一又被行政院打槍,NCC也只能摸著鼻子認了。
 
管線施工不能或不為
 
NCC強修電信法,理由是認為民營業者「雖亦有鋪設最後一哩,但限於埋設管線時協調開挖與復原等諸多實質困難而未有效果。所以原因並非完全是其他民營業者本身主觀因素,而確有一些施工之客觀限制不容易克服」。
 
不過,台北市政府推動的「光纖到府」政策,多少打破了NCC的說法。台北市政府預計舖設八千公里的高速光纖纜線,有四千公里埋設在雨水下水道,但仍有四千公里需要「挖馬路」。
 
得標廠商「台灣智慧光網」說明如何打破「挖馬路」造成的不便,將以「微管溝工法」施作,不需再將馬路開膛破肚,只需用一個專門切割機切割出細槽,然後再將套好導管的光纖纜線植入即可。
 
若台北市政府技術可行,但其他電信業者仍不願意鋪設,也不免讓外界質疑到底是「不能也」還是「不為也」。
 
中華電信也私下表示,不能挖馬路並非是中華電信的問題,其他業者或許是無法挖,或是不願意挖,但NCC因業者不建設,而修法懲罰中華電信,背後原因是什麼也大表不解。
 
未來電信法走向,是會按照NCC意志強渡關山,或是再度被行政院退回值得觀察,但肯定的是,若NCC還是堅持己見,爭議不斷的電信法修正案,仍將持續的爭議下去。
 
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